河南元旦假期出行攻略：避开这六大易堵高速路段

如果这些个人数据信息经过收集、分析和处理，那么就有可能向航空公司提出预警，从而减少这种事故发生的可能性。

⑦《制定条例》第7条规定：制定党内法规应当遵循下列原则：……（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定……第21条规定：审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。同时，现代民主政治以政党政治为核心内容和普遍形式，政党政治作为国家治理体系的重要内容也要求实现法治化。

这些观点显然违背常识、逻辑不通，无疑与法治精神相左，完全站不住脚。实际上，中央领导在2006年就注意到了此方面的问题，曾要求既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。而那些体现于党的各类规范性文件中具体的、具有可操作性的政策，党内法规也较其更稳定、更可预期、更严密和更规范。至2010年底，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。归结而言，党内法规是党组织和党员的行为规范，否认党内法规作为法的规范属性，显然是国家法中心主义的思维惯性使然，而将党内法规想当然地认定为国家法律甚至超越国家法律，又忽视了不同规范间的性质和效力差别。

可见，党内法规与国家法律之间仍然存在着诸多不协调、不衔接和不一致的情形，亟需予以妥善处理。③依据《中国共产党党内法规制定条例》，中央纪委有权制定规则、规定、办法、细则，无权制定准则、条例，此处的纪检条规是沿用纪检系统的习惯用法。参见汤德宗：《行政程序法》，载翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第977页，注[1]。

[8]无论是我国内地的天价拖车案 还是公交民营化后的挑肥拣瘦现象都是私主体逐利的后果，而我国台湾地区公私协力合作模式引发争议，甚至失败告终的案例亦不胜枚举，一旦此情形发生，其给公民权益所造成的损害远比政府的低效率来得更为严重。在美国，虽然一系列的法律和政策文件试图阐明政府固有职能的内涵，明确政府职能外包的范围，但是政府职能外包的范围却不断被突破，无论是美国私人监狱的盛行还是伊拉克战争和重建中私主体的身影都表明了以上的政府文件仅具有参考意义。然而，伴随着行政任务的公私合作在我国实践层面的展开，其所引发的挑战与现有法律制度供给之间产生了一定的冲突。缺乏统一立法指引的民营化实践出现保守和激进并存的不均衡状态，严重的甚至侵害公民的合法权益。

[7]詹镇荣：《行政合作法之建制与开展—以民间参与公共建设为中心》，载台湾行政法学会主编： 《行政契约之法理／各国行政法学发展方向》，元照出版有限公司2009年版，第118-119页。在美国，很多学者都在思考民营化应该受到美国法律的限制，但在实践中几乎所有的活动都能民营化，[20] 因此联邦政府应保持足够的灵活性去分配任务，而且即便非常接近核心主权权力的职能都有外包给私主体。

在现有法律制度供给严重不足的情形下，所有领域盲目引入私主体的参与，而由此引发的争议又很难在法治的轨道上得到公正有效的解决，最终不仅不利于私主体参与行政任务的良性发展，甚至会危及民主正当性和法治价值。检视我国的宪法文本，我们只发现关于政府职能（行政任务） 的规定，没有关于私主体参与行政任务的界限规定。为了有效遏制行政机关裁量权的滥用，在缺乏明确法律指引的当下，行政机关应恪守谦抑原则。1.最低限度的民主原则 如前所述，基于民主原则的要求，国家权力的行使或国家任务的履行必须具备足够的合法性基础，即必须以人民的意志为出发点，且以大多数人民的同意为依据。

[4] [美]康纳德•凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第28页。具体而言，首先，在私主体参与行政任务的一般法层面，应该尽快制定《行政程序法》。虽然关于高权任务到底为何意见分歧较大，但其中对传统干预行政部分即有关国防、关税司法、刑罚执行、货币政策等涉及强制力、与人民基本权利密切相关的事项只应由国家独占行使的观点较为统一。（9）选任或不选任某人为公务员。

（8） 情报及反情报活动的指挥及控制。也有不涉及到强制力行使并对公民权益影响较小的一般性的、辅助性的事务，例如治安防范、消防宣传等，对于这些较小影响公民基本权利的事项完全可以外包引入私主体的参与。

具体而言，首先，应当遵守法律优先原则。[36]而日本在其国铁民营化的改革中，为保障偏远地区或亏损路线使用者的交通权，并没有将其彻底的民营化，而是将部分欲废除的偏远线路改由第三部门铁路来营运，从而确保公民享有具有公共利益性质的基本服务。

[3]因而，探讨私主体参与行政任务的界限就显得尤为重要。从实用主义的角度来看，政府逐渐退出竞争性领域，把资源配置、生产经营的功能交由市场、企业、社会组织来承担，这既有利于降低行政成本，提高行政效能，又有利于充分发挥市场和社会的功用，为公众提供了相对高质量的服务，[5]因而值得我们在最广范围内推行。三是仅列举可以外包的事项，没有明确不能外包的事项，仍然不能避免地方政府因理解的偏差导致外包范围的异化，实践操作的混乱。然而，这看似具有统一性且饱含解释力的理论与各国行政任务民营化的实践完全吻合吗？事实上，在行政任务民营化的进程中，无论是自由化程度较高的美国还是相对保守的法、德都一定程度上超出了以上的界限。其次，当行政机关决定将特定的行政任务委由私主体履行时，可以通过拟定委托契约草案的方式，将该行政任务委外所要达致的目标及服务品质予以明确，并于公开选择受托机构前，以举办听证会或其他公开的方式，让相关主体（包括普通公民、相关的社会团体以及潜在的受托机构） 有陈述意见的机会，以便共同形构契约的内容，确定可能的品质与成本标准。[22]在德国，在行政财政状况恶化、犯罪增加以及由此引起的公民强烈不安的背景之下，行政活动的诸多领域中，即使在权力性行政最典型、侵害公民基本权利危险性最高的警察行政领域，在实务层面，通过各种形式、在行政难以覆盖的领域，利用民间警卫业者的倾向正在增加。

[40]再次，在私部门正式接管行政任务之后，为了督促其积极履行先前所签订的合约，主办行政机关应当畅通公民反馈意见的渠道，认真受理普通消费者的投诉，确保公众的利益不至于因为实行私人参与而受到损害。同时，为了加强对评估结果的外部监督和确保评估的公正性，应当将评估结果予以公开，接受私主体和公众的监督。

（7）联邦公务员的指挥及控制。与此同时，德国学者Christof Gramn在其教授资格论文《民营化与国家的必要任务》一文中亦建构了绝对的国家任务与必要的国家任务，指出德国《基本法》固然并未原则性禁止民营化，但从德国《基本法》相关的条文中仍能归纳出若干的限制— 《基本法》第33条第4款所称的高权性质的权限 即为绝对的国家任务，须由国家自为履行，不得委由私人。

（2）公诉及其他司法职能的控制。在如此多元的警察任务谱系中，既有涉及到强制力的行使并进而对公民权益造成影响的事务，例如制止危害社会治安秩序的行为、交通事故处理。

[11]在现代国家，有效的制度供给是任何一项改革获得合法性和正当性的关键，作为改革之一的行政任务民营化之可持续发展亦有赖于相关法律制度的供给。国家行政任务之核心内容为何，及其是否专属于行政主体方可遂行，向来并未存有先验之假设。[36]参见前引[28]，第607页。但基于国家任务之不完全可授性、公民权利保障之不可克减性以及法律制度供给之非充分性等法理，私主体参与行政任务并非毫无界限。

[39] Manuel Tirard,Privatization and Public Law Values: A View from France,15 Ind.J.Global Legal Stud.285,2008. [40]参见李玉君：《社会福利民营化法律观点之探讨》，载《月旦法学杂志》2003年第102期。随着该制度在各国的推进，私主体参与行政任务的范围会越来越宽。

[26]法国的监狱和国防领域虽然允许私主体加入，但并不是所有的活动都能参与，能够涉足的也只是诸如住宿管理、餐饮服务等活动，而在警察领域，私主体既不被允许去控制也不被允许去逮捕公民，并且所有的活动都要严格受到公部门的监督。斯蒂尔曼认为：当公共工作由外部而不是由内部完成时，会产生严重的伦理、管理和责任问题，因为对公共服务的承包商来说，他关注的是标的、是利润，而不是对公共商品的广泛的道德关注。

本文放弃对私主体参与行政任务范围简单列举的尝试，转而以更为务实的态度，即通过构建私主体参与行政任务的广度和深度来对行政任务委外的界限予以厘定。其次，应遵守任务与方式相匹配的原则。

此项职权向来被视为是国家的核心任务，不得转移由私人代为行使。由于我国私主体参与行政任务尚处于初创阶段，如果不适当地在所有领域都引入私主体的参与，一旦出现以上两种问题，最终必然会导致普通公众利益的受损，致使行政任务委外的成果尚未享受到，就陷入了为其不良后果买单的境地。（17）预算政策方针及策略的决定。倘若我们仅仅看到其便利，却对其风险缺乏应有的见识，在不适当的领域盲目引入私主体的参与，则很可能掉进公共服务私有化 的陷阱之中无力自拔—由国家垄断变为私人垄断所导致的最为直接的后果就是私人受益，公众受损。

（18）规费、使用费、关税、罚锾、赋税及其他公共基金的征收、控制及分配。摘要:  自20世纪中后期以来，基于需求膨胀与有限政府的内在紧张，私主体参与行政任务被认为是各国打破行政垄断、推行公共行政改革的共同选择。

（6）联邦（施政）计划优位次序或预算请求的决定。例如，在一线经办机构和电话服务中心方面，美国社保署没有外包任何公共服务。

[27]因而，在行政任务多元化和复杂性的当下，笼统地讨论哪个领域是民营化的禁区是不科学的且不具有指导意义，正如我国台湾地区许宗力教授在论及民营化的界限时提出： 其一，以物理强制力为后盾的国家任务作为民营化禁区，应只是针对实质民营化而言，如果是行政委托与行政助手等非真正的、功能的民营化，因国家仍负执行之责，只是程度不等地假借私人之手执行而已，所以不在禁止之列。此种精细化的分析不仅是化解争议、论证正当性的学理基础，也是务实推进行政任务民营化的有效之举。